作为美国食品安全管理的要紧机构，美国食品药品管理局肇始于1906年，不过美国食品安全警察规范是近20年才出现的事物。
1991年在仿制药丑闻①的警醒下，美国食品药品管理局委员会宣布成立管理局下属犯罪调查署（OfficeofCriminalInvestigation,简称OC）I,专门从事食品药品化妆品违法犯罪行为的预防打击工作。在国内食品安全问题凸显的现实下，美国食品警察规范能否为国内惩治食品安全违法犯罪提供借鉴，是值得讨论的问题。

1、美国食品安全警察规范概览

尽管美国民众自己对FDA犯罪调查署重要程度的认识尚浅，但从地位上而言，犯罪调查署直接管理着美国民众绝大多数的饮食安全问题。根据美国对食品安全的立法体例，管理食品安全的机构包含三个单位，分别是美国联邦食品药品管理局、美国农业部和美国环境保护部。其中环境保护部不直接参与食品安全的保护，其主要负责环境安全问题，如水、土壤等等，由于这类是食品材料获得的基础，因此其也可以看作是承担食品安全保护职责的部门。直接负责食品安全保护的是前两个部门。依据立法，农业部仅负责农商品的安全保护，这在整个食品安全保护中仅占20%左右的比重，其余80%的食品安全保护由联邦食品药品管理局负责。

（一）美国食品安全警察的管辖及职员构成。

作为FDA下属犯罪调查机构，其任务是主导和配合对违反《联邦食品药品化妆品法》、《联邦反篡改法》与其他有关法律的行为的犯罪调查。犯罪调查署案件管辖范围包含：（1）生产销售假药或未经批准的药物；（2）药物和其他管制商品的非法转移；（3）违反《处方药销售法》的行为；（4）对获得批准的药物和医疗器材进行去标签式推广；（5）对药品、医疗器材疗效的欺诈；（6）对新药物适用范围的欺诈；（7）对临床调查的欺诈；（8）商品替代方面的犯罪；（9）商品篡改行为；（10）影响供血安全的犯罪；（11）涉及篡改和错误标签的食品安全犯罪；（12）借助网络对FDA管制物品的违法犯罪；（13）对FDA管制商品的非法进口行为；（14）对未经批准的FDA管制商品的生产、销售、扩散行为。这样来看，犯罪调查署食品安全犯罪查处仅在其职责中占据一小部分，调查署更多的业务范围覆盖在药品和医疗器材范围。这是由于，后者涉及的程序上的事情一般更为复杂，且其中牵扯的经济利益更为巨大，违法犯罪行为愈加精巧隐蔽，因此将后者作为了重点。

犯罪调查署的首任主任由资深情报官员TerryVermillion担任。犯罪调查署的职员并不面向公众招聘，而是直接从其他联邦执法机构如联邦缉毒局、移民和海关执法局、情报机构、邮政检查署、联邦调查局、国税犯罪调查局和FDA自己职员中聘请，首要条件是这类职员具备丰富的经验、职业人脉和技能。调查署的管理层职员平均有22年联邦执法经验，探员平均有12.5年联邦执法经验，在正式就职于犯罪调查署之前还需在联邦执法练习基地进行针对FDA管辖范围的专门性练习。

为了保证探员顺利工作，犯罪调查署向其提供来自资深侦分数查询析员、技术设施专家、测谎仪专家、计算机物证技术员与资产没收局等其他专业力量的帮忙。和其他联邦执法职员相比，犯罪调查署的探员在执法资格上没任何不同，他们可以申请并实行逮捕、携带枪支等，基本上，联邦法典18章有关犯罪和刑事诉讼程序的规定他们都可以适用。

（二）美国食品安全警察的执法守则。

犯罪调查署的执法守则，主如果为规范其执法而拟定的系列内部性指导守则，包含：（1）管理程序手册（RegulatoryProceduresManual,简称RPM,2011年修正）。其中第6章司法手段中规定了查封、禁令、调查证、搜查证、起诉等有关程序。（2）企业守法政策指南（CompliancePolicyGuidesmanual,简称CPG,每年修正）。指南对企业是不是守法的细节提供详细指导，帮助犯罪调查署探员判断企业行为是不是合法。比如CPGSec.

500.300规定“‘FDA认同’标志不能用于食品添加剂的销售或者标签，但标注‘符合联邦食品药品化妆品法关于添加剂的规定’如此的字眼是可以的。”（3）调查手册（InvestigationOperationsManual,简称IOM,2012年修订）。该手册第8章专门规定了有关调查方面的细节，包含电子监控、取样、询问等多项内容。

（三）美国食品安全警察办理的典型案件。

犯罪调查署处置的第一块食品安全案件是1993年低卡路里可乐饮料注射器案。该案中不同州的买家在同一段时间内声称他们在低卡路里可乐饮料容器中发现了注射器，这一案件引起了全国性的食品安全恐慌。因为成立之初，人手紧张，美国检察官办公室在该案件的办理中给予了非常大帮助。案件处置的结果是这是一块不真实的食品安全案件，最后超越60人被逮捕和起诉，这一案件的办理彻底遏制了当时比较突出的散布不真实食品安全信息的现象。

近年来，犯罪调查署查处的比较有代表性的案件包含：（1）美赞臣奶粉篡改案。
2003年美赞臣生产厂家向当地调查署反映其奶粉商品在4个大型零售商处出现用面粉冒充的现象。调查署经调查发现确有此事，有人购买奶粉后，将面粉填充进来，再将奶粉罐的标签重新粘贴后退货到零售商那里。因为掺入了小麦面粉，或许会致使婴儿过敏性反应。调查署最后锁定犯罪嫌疑人NicoleSutherlandScott.2006年，被告人被判处30天中途之家矫正和4000USD罚金。（2）铝罐砒霜案。
2006年费城一家铝罐生产厂家向调查署反映有人用匿名电话散布其铝罐中掺有砒霜的不真实信息。调查署经侦查，发现电话是用华盛顿一家超市的付费电话拨打的，并锁定铝罐生产厂家前雇员GaryLeeJackson有重大嫌疑。同年，被告人被判处18个月监禁并支付78250USD赔偿。（3）牲畜饲料添加剂非法出口案。
2003年美国移民海关管理局接到信息，一批错误标签的牲畜饲料添加剂要出口到中国。该案件后由犯罪调查署接手。经过侦查，调查署查明犯罪嫌疑人Samuel Kay和他的公司Ameco|Bios同意中方用户的指示，企图将中国禁止进口的硒酵母和铬酵母通过小包装袋包装后藏匿于允许进口的猪肉蛋白胨大包装袋中出口到中国。
2005年被告人Kay被判处1000USD罚金，Ameco|Bios被判处10000USD罚金，同时没收3000USD。（4）伯克利膳食补充剂案。FDA在辛辛那提的分支机构在检查伯克利保健品公司后，发现其膳食补充剂存在着紧急的错误标签现象，并向其发出警告书。在觉得该公司隐瞒犯罪事实后，犯罪调查署牵头，联合联邦调查局、邮政检察署、国税犯罪调查局多家机构一同发起犯罪调查。查明伯克利保健品公司开创者StevenWarshak等人犯有多项罪名，包含食品错误标签、食品不真实宣传、邮件互联网信用卡欺诈等等。
2008年，被告人StevenWarshak被判处25年监禁，93000USD罚金，没收犯罪所得5亿USD①。

（四）近年美国食品安全警察遭受的指责。

虽然美国食品安全警察规范在惩治食品安全违法犯罪上发挥了肯定有哪些用途，但有关批评也伴随这一规范的运行凸显出来。
2010年美国联邦政府问责办公室（Government Accountability Office,简称GAO）向参议员、财政委员Grassley提交了一份长达43页的报告，其中就有对犯罪调查署中存在的很多问题的质疑，包含：

（1）FDA管理层未能对OCI进行有效管理。报告指出：根据需要，OCI主任每周要和管理事务署（Office of Regulatory Affairs,是OCI的直接上级部门，简称ORA）联系一次，但规范上OCI无需向ORA或其他上级部门报告犯罪调查有关的具体信息，以至于对什么信息应和FDA高级管理层交流完全依靠于OCI主任个人的决定。同时，作为FDA的要紧监管手段，FDA应该对OCI的6个地区机构进行按期评估，但从1999到2009的10年间，仅有30%的机构完成了评估，有1个地区机构甚至10年内没进行过任何评估，OCI几乎是自治管理。

（2）FDA内部监督未能对OCI进行有效监督。为了预防OCI内部出现渎职犯罪现象，OCI设有内部事务办公室（Office of Internal Affairs,简称OIA）。然而，事实上OIA监督有哪些用途十分有限。尽管OIA管理层按期要和OCI主任联系，但规范上从未需要OIA将监督工作报告给FDA高级管理层。结果，有关OCI监督工作有力与否的依据完全依靠于OIA管理层。（3）OCI没打造有效的目的管理规范。报告指出：OCI的人力和财力都在10年内有了非常大的提升，人力从1999年的165全职职员上升到230多职员，财力从1999年的1900万USD上升到4100万USD，但OCI的工作效率并无明显提升。此外，对OCI在食品安全保护方面的表现，也有看法持贬低态度。有看法觉得：OCI过于关注药物滥用而非食品安全，在近年的重大食品安全案件中鲜有作为，反而是美国农业部的食品安全检查署承担了大多数食品（限于农商品）的违法犯罪预防打击工作。导致这一现象是什么原因，一方面是OCI自觉得其可能主导的潜在刑罚威胁已经足以令食品公司自愿遵守法律（犯罪的一般预防），其次是部分检察官觉得对食品安全违法犯罪的惩处好像不如对药品等犯罪更有吸引力[1].

作为对上述指责的回话，FDA方面声称要动用“帕克先例”（ParkDoctrine）③来追究食品企业高管的严格责任，论文格式但事实上还没人因此被追究刑事责任。这主如果由于严格责任是旧年代结果责任的遗留，并不符合现代责任规范的主观责任核心。另外，帕克先例诞生的年代较早，食品行业还没像目前如此集团化、全球化，主管职员可以直接监管食品生产经营环节，而现在层级化的管理致使主管级别的管理职员总是不可能直接监管生产经营活动，适用帕克先例违背了公正原则。同时，它还声称要拟定名为“FDA轨迹”（FDA|TRACK）的综合考核体系，旨在提升FDA的透明度、重要程度、责任感、信誉度和共享度。

2、国内食品安全警察规范初现端倪

（一）国内食品安全警察规范的尝试近年来，因为国内侵害食品安全违法犯罪局势甚嚣，加上媒体、公众对食品安全问题的关注持续热化，一些地方公安机关开始了国内食品安全警察的探索。

1.长沙食品安全执法大队。

2009年长沙率先成立全国首支食品安全公安执法队伍———长沙公安局治安管理支队食品安全执法大队，具体承担搜集、学会食品、药品安全犯罪情报信息和犯罪动向，侦办食品类、药品类安全犯罪案件，配合其他职能部门拓展联合执法。执法大队下拟设四个中队，包含情报信息中队、联合执法中队、食品安全犯罪侦查中队和药品安全犯罪侦查中队[2].长沙这一做法被概括为食品安全警察的“长沙模式”[3].

2.辽宁食品药品犯罪侦查总队。

2011年辽宁率先成立全国第一个食品药品犯罪侦查总队。根据设计，食品药品犯罪侦查总队将承担：（1）组织、协调和指挥食品药品等范围案件的侦办；（2）查处中央、省和公安部交办的大、要案件；（3）组织指挥跨地区案件和集中专项整治行动；（4）配合和协调工商、卫生、药监和质监等行政管理和行政执法部门拓展行政监管与联合执法等多项工作[4].辽宁食品药品犯罪侦查总队被觉得是开国内食品药品犯罪侦查队伍的先河。从2011年年中开始，全国各地陆续在公安系统设立了食品药品案件侦查机构。

（二）设立专门食品安全警察队伍的意义。

针对国内的食品安全警察实践，支持和反对的声音兼有。支持的看法觉得应该推广成立专门的打击食品犯罪机构和力量的做法。现在的打击模式，总是是临时由某个部门牵头、临时抽调职员打击查处的短期机制，长远来看并不利于打击食品范围的各种犯罪。成立专门的食品犯罪打击机构，一方面可以达成对食品犯罪的归口管理，其次有益于加大食品犯罪的调查研究，为将来深入打击食品犯罪提供有力的依据和指导[5].[论\文\网 LunWenData\Com]

还有看法觉得设立“食品警察”至少有两个优势，第一，如此做对食品安全问题的管理就上升到了司法层面，警察在威慑力上要比其他管理部门强得多；第二，食品安全监管的人手紧急不足，设立“食品警察”,一定量上可以弥补这一人力缺点[6].反对的看法觉得，食品安全问题的解决应该是当下管理模式的多部门各司其职、分段管理的问题，卫生、工商、质检、食品安全办等多头管理的结果，是哪个也不管。增加食品安全警察而不解决管理模式的症结，食品安全警察非常或许会徒有其表[7].笔者觉得，基于如下考虑，应当设立专门的食品安全警察队伍：

1.现代社会的食品安全犯罪风险尤大。

第一，食品安全的重要程度是设立专门食品安全警察的要紧理由。民以食为天，大家1日三餐都不能离开食品，食品安全与否直接关系到公众的生命健康权，特别是在食品进入工业化、现代化阶段后，生产经营的集团化、规模化，物时尚业的机动化、现代化致使食品安全问题容易出现大面积风险的危险，需要从一般预防、特殊预防两个角度加大食品安全违法犯罪的查处力度。第二，食品安全警察设立的必要性有现有机制可比附。食品安全的重要程度和经济安全的重要程度是相当的，对于国家来讲，1日不可无经济，对于公众来讲，1日不可无餐。因此，从保护的必要性、急迫性来讲，设立食品安全警察和设立经济犯罪警察的意义是等同的。因此，在专门设立了经济犯罪侦查部门的首要条件下，设立食品安全犯罪侦查部门无可厚非。

2.查处食品安全犯罪需要专门技术力量。

第一，食品安全违法犯罪行为总是带有技术性。伴随食品工业的现代化，食品行业的技术含量愈加高，食品生产设施的用法、食品添加剂的使用、食品材料的加工等等无不体现出科技有哪些用途。在这样的情况下，食品安全违法犯罪也呈现出同样的特征，食品安全违法犯罪的查处需要适应相同的年代需要，做到专业化、技术化，不然面对食品行业日新月异的生产经营技术，缺少学会专业性、技术性常识的办案职员，很难应付食品行业的违法犯罪行为。第二，对食品是不是符合安全指标的鉴别是专业性工作。就现有些规范设计，食品是不是符合安全指标、会不会引起食源性疾患的鉴别，可以由有关的卫生行政部门指定的机构完成。但如此一来，存在着公安机关与有关部门的交流协调、案件办理期限等问题，不利于食品安全案件的办理和公众权益的准时保护，假如将食品案件的查处和物证鉴别功能合为一体，更有益于查处食品违法犯罪行为。

3.查处食品安全犯罪需要专业职员。

食品行业的生产经营者大致分为两类，一类是个体的松散的生产经营，一类是有组织的法人式的生产经营，其中后者因为规模化生产经营，对公众的健康福祉的影响程度更大，是查处食品安全违法犯罪的重中之重。法人式的生产经营者，特别是其中大中型组织，对于自己食品安全问题尤为敏锐，反侦查能力也较高。对于这种生产经营者，在侦查讯问方法、违法犯罪线索搜集、证据资料保全等等侦查方案、侦查方法、法律意识上都较一般违法犯罪需要更高，即对侦办职员的综合素质需要更高。在这样的情况下，将食品违法犯罪的查处与一般违法犯罪的侦查有所不同，才可以最大地满足预防打击食品违法犯罪工作的需要。

（三）设立食品安全警察应考虑的若干问题。

依据现在的食品安全警察规范探索近况，笔者以为，设立食品安全警察的做法值得一定，但其中的一些细节问题也需要引起看重：

1.食品安全警察的定位问题。

食品安全警察应该归是治安管理范畴，还是经济犯罪侦查范畴，还是独立成为一个侦查部门，是需要解决的定位问题。在地方实践中，长沙食品安全警察倚赖于治安管理支队，辽宁食品安全警察独立成为一个侦查部门，还有的地方食品安全警察倚赖于经侦部门[8].笔者以为，将食品安全警察归为治安管理部门的做法并不具备合理性，设立食品安全警察的主要为了对食品安全犯罪进行预防打击。同时，将食品安全警察归为经侦部门的做法也有待商榷，食品安全犯罪中相当部分带有牟利目的，且食品行业是生产经营行业，但并不可以就此将食品安全警察附是经侦部门。食品安全犯罪主要侵犯的是公众的生命健康权，第二才是正常经济活动秩序，加上前述有关食品安全与经济活动的等同重要程度的原因，将食品安全警察单独设立，并列于经侦部门的做法更为合理。

2.食品安全警察的联合执法问题。

现有些食品安全警察的职责，常见包含了与其他部门联合执法的内容，前述也有看法觉得食品安全警察参与联合执法可以解决食品安全监管人手不足的问题。笔者以为，公安机关参与其他行政部门的联合执法的职责设定，并不符合设立食品安全警察的初衷，而且与现有些规范相违背，应当渐渐淡化、取消这一职责。已有学者觉得，尽管存在着行政执法环境恶劣、行政执法力量不足等客观需要公安机关参与联合执法的原因，但公安机关参与联合执法，存在着缺少执法依据、弱化其他执法机关执法、影响公安机关法定执法职责等很多缺点，联合执法的出路在于渐渐降低公安机关参与联合执法的做法[9].具体到食品安全的联合执法而言，一是食品安全警察设立的目的是预防和打击食品安全犯罪，联合执法不符合设定目的；二是食品安全警察参与联合执法于法无据。《食品安全法》有关食品安全的行政执法权（包含监管、处罚）只授与了包含卫生行政、质监、工商、食品药品监督部门，公安机关的职责仅限于受理上述机关移交的涉嫌犯罪案件（《食品安全法》第81条）。食品安全警察参与执法既影响本职工作，也会慢慢培养其他行政部门的执法惰性。

3.食品安全警察的内部组成问题。

如前所述，食品安全警察对专业性、技术性需要较强，但现有食品安全警察的实践没突破原有些组成框架，食品安全警察部门没单独的物证技术机构，这致使食品安全警察在主动查处食品安全犯罪时受限较多，对食品、食品生产经营工艺的检查检验非常大程度上要依靠食品安全警察系统外的食品监督检验机构。这对食品安全警察充分发挥打击预防食品安全犯罪的效能存在肯定的影响。

3、美国食品安全警察规范对国内借鉴价值

国内与美国的食品安全警察规范存在着很多区别，最大有什么区别表目前国内的食品安全警察仍然是公安系统，而美国食品安全警察是食品监管部门，这一不同致使了中美食品安全警察在建制、运作等方面存在很多差异。另外，因为立法模式的不同①，国内的食品安全警察管辖的范围要明显小于美国食品安全警察，仅限于紧急的侵害食品安全行为。但，这并不意味着美国食品安全警察规范的一些做法不可以够为国内所借鉴。笔者觉得，美国食品安全警察规范的以下方面值得大家学习参考：

（一）食品安全警察的职员选择。

如前所述，美国FDA犯罪调查署在职员选择上不限于FBI,还包含其他部门，如联邦缉毒局、移民和海关执法局、情报机构、邮政检查署、国税犯罪调查局等，在对探员的聘任上很重视联邦执法经验，现任犯罪调查署的探员最少都有12年以上的联邦执法经验。执法经验一方面代表了刑侦的素质，其次包括了在其他执法部门的人脉，这都能为办案带来不少便利。不少食品安全犯罪涉及大中型食品企业，反刑侦能力较强，同时犯罪调查署在办理食品犯罪案件的很多场所需要其他执法部门的配合，缺少执法经验显然是不可以的。不同于美国，国内没有从其他部门警1全警察的聘任应重视刑侦经验的考虑，从而满足查处食品安全犯罪人力的需要；其次食品安全警察也可以考虑从卫生行政、质监、食品药品监督部门中选任富有行政执法经验的职员，以保证食品安全案件行政执法与犯罪侦查的有机衔接。

（二）食品安全警察的办案支持。

如前所述，为了帮助探员查办食品安全犯罪，犯罪调查署为探员提供来自资深侦分数查询析员、技术设施专家、测谎仪专家、计算机物证技术员与资产没收局等其他专业力量的帮忙。这是部门警察的优势所在，因为都在一个系统内部，系统管辖范围内的犯罪查处可以得到系统其他部门的支持。国内没有部门警察，而食品安全警察对诸如食品检验、食品生产经营检查等办案支持的需要客观存在。因此，有必要从规范上打造其他行政部门对食品安全警察工作的支持配合机制，确立食品安全监督检查部门、食品安全检验机构在食品安全犯罪侦查需要时主动配合的责任，包含协同调查、委托检验等。

（三）食品安全警察的办案指南。

为了规范细化犯罪调查工作，FDA拟定了内部的系列执法守则，涵盖了程序上和实体上的要紧问题，特别是CPG的规定，对调查署探员判断是不是构成犯罪提供了很具体的政策参考。食品安全犯罪的查处有较强的专业性，涉及诸如商标、广告、食品标准等多部法律内容，办案指南的拟定对于探员准确理解办案标准、正确办案有着特别关键的指导意义。在国内，食品安全刑事案件的查处存在着同样的问题。《食品安全法》第20条列举了食品安全指标的主要类别，但食品安全指标的具体内容则散见于国务院卫生行政部门拟定的文件，新《刑事诉讼法》第53|58条增加了非法证据排除的规定，为了指导食品安全警察合法办案，编订一部内部的办案指南有关键的实践意义。

（四）食品安全警察的综合考核为了改变犯罪调查署的“懒惰”形象，FDA拟定了全局性的“FDA轨迹”计划。该计划需要犯罪调查署等其他部门每一个月将它工作向ORA汇报，每季度形成一部工作状况剖析，由ORA向FDA高层汇报。汇报的内容包含定罪数目、追回赃款数额、美国检察系统出版的调查署有关数据（包含逮捕、定罪、判决等数目）。国内食品安全警察也有打造综合考核的需要。

因为规范上的设计，现在食品安全警察查办案件来源主如果行政部门提供的情报，因此在综合考核设计上需要考虑这一原因。同时，因为国内食品安全警察查处的是风险性较为紧急的行为，因此，在考核频率上不必像美国那样频繁，可以以年度为单位进行考核。[论文网]